I. Das Transformprogramm der Bundesregierung für Rußland
Eine Übersicht über das Transform-Beratungsprogramm findet sich im Anhang.
II. Zusammenfassung der Schwerpunkte, Erfahrungen und Ergebnisse
- Regierungs- und Parlamentsberatung, insbesondere Gesetzgebungsberatungen zum Zivil- und
Handelsrecht, Bankenrecht und Bodengesetzgebung: erfolgreich in der Konzeption, nicht so
sehr in der Durchsetzung.
III. Die gegenwärtige Wirtschafts- und Finanzkrise in Rußland - Was kann Transform zu ihrer Überwindung leisten?
1. Ausgangslage - Risiken und Chancen der Krise
Hauptereignis 1998 war der Crash vom 17. August: Erklärung der Aussetzung des
Schuldendienstes Rußlands für die Auslandsschulden verbunden mit dem Zusammenbruch des
Marktes für Staatsschuldverschreibungen.
Zu den strukturellen Problemen ein vertiefender Gedanke:
- Die Schocktherapie hat unter diesen Bedingungen zu einer Pseudo-Marktwirtschaft [2]
geführt: Diese hat nur oberflächlich Kennzeichen einer Marktwirtschaft
(z. B. Existenz privater Firmen, Banken, eines Aktienmarktes).
Aus der neuen politischen und wirtschaftlichen Situation erwachsen neue Chancen und Risiken.
Chancen
Risiken
2. Erfahrungen mit dem Transformprogramm 1998
Die deutsche Transform-Beratungshilfe läuft auch in der anhaltenden Finanzkrise auf
Mikro- und Mesoebene - wo traditionell auch ihre Schwerpunkte liegen - weitgehend
problemlos.
3. Schwerpunkte des Transformprogramms 1999
Das neue Transformprogramm sollte die bewährten sektoralen Schwerpunkte
(Förderung der Privatwirtschaft bzw. Unternehmensumstrukturierung, KMU, Privatisierung,
Finanzsektor, Aus- und Weiterbildung, Landwirtschaft und Umwelt) fortführen. Hier liegen
die Ansatzpunkte hauptsächlich auf der Unternehmensebene und öffentlichen Institutionen
der Regional- und Lokal-verwaltung (Mikro- und Mesoebene). Hinzukommen sollte als deutscher
Beitrag zur Krisenbewältigung eine hochrangige Regierungsberatung auf der Makroebene sowie
systematische Politik und Verwaltungsberatung auf regionaler Ebene.
IV. Zusammenfassung
Akzeptanz bei Partnern
Unser Interesse an Rußland, Rolle von Transform
-----------------------
[1] Welchen Raum läßt die Geschichte für die Modernisierung Rußlands?,
Berichte des Bundesinstituts für ostwissenschaftliche und internationale Studien,
Köln 19/1998.
[2] s. hierzu: Michael D. Intriligator, Lessons of the Collapse, Paper presented
to the World Bank, September 4, 1998.
- Aufbau eines privaten Sektors, insbesondere Beratung beim Aufbau kleiner und mittlerer
Unternehmen: Teilerfolge, aber schlechte Rahmenbedingungen für KMU bei Steuern,
Genehmigungen und Finanzierung.
- Finanzsektor, insbesondere Beratung beim Auf- und Ausbau marktwirtschaftlich
orientierter Börsen- und Bankstrukturen: Börse Teilerfolge, Banken-Pleite (s.u.).
- Agrarsektor, insbesondere Beratung bei der Restrukturierung landwirtschaftlicher
Großbetriebe: insg. erfolgreich, vor allem im Vergleich zu anderen Philosophien
(USAiD, IFC).
- sozialer Sektor, insbesondere Arbeitsmarktpolitik und Sozialversicherungswesen:
schöne Projekte, leider nur Insellösungen.
- Aus- und Weiterbildung von Fach- und Führungskräften in Wirtschaft und Verwaltung: mit
das Beste, was man von außen tun kann unter Signifikanz- und Effizienzgesichtspunkten.
Zusammengefaßt folgende Differenzierung hinsichtlich Wirksamkeit der Beratung:
Auf Mikro- und Mesoebene (Unternehmenssektor und lokale Verwaltung) ganz gute
Absorptionsfähigkeit für die Beratungshilfe - allerdings bisher eher Insellösungen;
was noch fehlt, sind Vernetzungen/Strukturen, die nachhaltig wirken.
Auf Makroebene (gesamtwirtschaftlicher Rahmen) eher enttäuschende Ergebnisse in
Rußland (anders als in den Ländern Mittelosteuropas, die an der Schwelle zum EU-Beitritt
stehen).
Eine Längsschnittevaluierung der Transformberatung für einzelne Länder gibt es
noch nicht, also auch nicht für Rußland. Ergebnisse und Lessons Learnt werden aber
im Rahmen von Transform in Querschnittsevaluierungen von Sektoren und Projekttypen
ermittelt. Solche Querschnittsevaluierungen liegen bisher vor für
- Aus- und Weiterbildung
- Berufliche Bildung
- Kammerschaftspartnerschaften
- Technologie- und Gründerzentren
- Landwirtschaft (in Bearbeitung).
Darüber hinaus gehören inzwischen Projektplanungen, Fortschrittskontrollen und
Abschlußkontrollen zu allen größeren Beratungsprojekten.
Folgen im Ausland:
- tiefgreifender Vertrauensverlust der internationalen Gläubiger
- Aussetzung des IWF-Hilfspakets
- Enteignungsverfahren gegen russische Banken.
Folgen im Inland:
- Auslösung einer politischen Krise - Machtverlust des Präsidenten, des präsidentennahen
Apparats und der sog. Oligarchen; neue tendenziell links-nationale Regierung unter PM
Primakow; stärkerer Einfluß nationalpatriotischer und kommunistischer Kräfte
- Zusammenbruch des Bankensystems und somit keine Kreditvergabemöglichkeit
- faktische Einlagenkonfiszierung, d.h. Realeinkommensverluste großer Teile der Bevölkerung
- Verlust des Vertrauens der Einleger in das einheimische Bankensystem - keine
neuen Einlagen; Emissionsfinanzierung/Notenpresse; Inflationsschub (1-10/98: +60%)
- Anstieg der Arbeitslosigkeit (allein in Moskau wurden im Zusammenhang mit der Krise
400.000 Menschen arbeitslos)
- Verteuerung der Importe, d.h. weitere Realeinkommensverluste
- weiterer Produktions- und Investitionsrückgang (BIP 1-10/98: -10%)
- Versorgungsprobleme
- Haushaltsplanung ohne IWF-Mittel mit erheblichen Risiken.
Nachdem - zumindest bis zur Asienkrise - das durch die Reformpolitik in Form einer
Schocktherapie mit monetaristischer Makropolitik Erreichte überwiegend positiv bewertet
und die Zukunft optimistisch gesehen wurde, sind durch den Crash die tiefgreifenden
strukturellen Probleme des Landes in den Mittelpunkt der Einschätzungen gerückt.
IWF, Weltbank und die anderen ausländischen Gläubiger und viele Berater mußten angesichts
der russischen Besonderheiten vorerst ihre Hilfs- und Ratlosigkeit eingestehen.
Die Ursachen der Krise liegen tief und zeitlich überwiegend auch vor 1992, als die
Transformation zur Marktwirtschaft begann. Man kann sie nur im Zusammenhang mit der
Geschichte und der eigenständigen Soziokultur Rußlands verstehen. So fehlte in Rußland
die Vorstellung von der Priorität des Individuums und vom Vertragsverhältnis zwischen dem
Staat und den Staatsbürgern, die einander gegenseitig Rechte und Pflichten schulden.
Das Fehlen einer Vertragskultur gehört zu den tiefgreifenden Unterschieden der
historischen Tradition in Rußland im Vergleich zum übrigen Europa. Der russische
Herrscher schloß mit seinen Untertanen keine Verträge auf Gegenseitigkeit, sondern
er nahm ihre Unterwerfung entgegen und belohnte sie mit Nutznießrechten und Privilegien. [1]
- Ein Beispiel einer geplatzten Illusion, die die Realität verdeckt: Die Banken.
Sie sahen aus wie Banken und gaben vor, sich wie Banken zu verhalten.
In Wirklichkeit üben sie nicht die Funktionen von Banken am Markt aus, wie z.B.
die der Kreditfinanzierung von zustehenden Investitionen.
- Ein zweites Beispiel: Moskau und St. Petersburg: ...Schillernde Gebilde;
Realität in der Provinz ist eine andere.
- Ein drittes Beispiel: die Oligarchen: Sie machen den Eindruck, mächtige
Kapitalisten zu sein, wo sie ihre Vermögen und Macht doch hauptsächlich durch
den Diebstahl von Staatsvermögen und durch die Nichteinlösung ihrer Verpflichtungen
gegenüber Arbeitern, Zulieferern und den Staat erworben haben ...
In Abwesenheit von Rechts- und anderen Institutionen gab es einen Anstieg der
Macht und des Einflusses der Mafia. Diese kontrollieren nun Sektoren und ganze
Industrien. Einige der führenden Banken dienen der Mafia als Fassade. Andere Kriminelle,
einschließlich der Eigentümer/ Manager jüngst privatisierter Unternehmen, betreiben
das asset stripping, die Marktkontrolle und die Monopolisierung. Dazu gehören auch
korrupte Offizielle aller Ebenen. Die Schocktherapie hat die Institutionen der
sozialistischen Wirtschaft zerstört, aber beim Aufbau solcher der Marktwirtschaft
versagt... . Die Kriminalisierung ist wie ein Krebsgeschwür, das sich in der Wirtschaft
ausbreitet. Dies erfordert eine machtvolle und massive Intervention der legitimen Behörden
über geeignete Gesetze und deren strikte Umsetzung; Hoffnungen liegen auf der neuen
Regierung.
Die neue russische Regierung hat lange gebraucht, um eine Art Wirtschaftsprogramm
zustande zu bringen. Sie hat auch wenig Spielraum. Bisher erkennbare Hauptrichtungen
der Politik der Regierung Primakow:
- Stärkung des realen Sektors und Ankurbelung der Produktion - Steuerreformen für die
Industrie; tarifäre und nichttarifäre Schutzmaßnahmen
- begrenzte Kapitalfluß- und Devisenkontrolle (Zwangsverkauf von Exporterlösen an die
Zentralbank)
- mehr staatliche Kontrolle in Schlüsselbereichen (Häfen, Rüstungsexport unter
Ausschaltung privater ‘oligarchenverbundener' gewerblicher Strukturen etc.)
- Orientierung auf die Lösung sozialer Probleme zur Vermeidung von Unruhen.
Es handelt sich nach unserer Einschätzung um kein konstantes Programm sondern mehr um
ein Maßnahmenbündel.
- neue handlungsfähige Regierung installiert
- Schwächung des Einflusses der sog. Oligarchen in Politik und Wirtschaft und des
Präsidentenapparats - Zurückdrängung von Einzelinteressen; mehr Transparenz der
Entscheidungsprozesse und -wege nach außen; Chancen für ausländische Investoren
- Bereinigung des Bankensystems - unseriös arbeitende Banken verschwinden; neue Chancen
für seriös arbeitende Auslandsbanken (darunter die in Rußland tätigen Töchter deutscher
Banken)
- abwertungsbedingt Wettbewerbsvorteile für die inländische Produktion etwa in der
Landwirtschaft, Nahrungsmittelverarbeitung, Leichtindustrie.
- Verschlechterung der makroökonomischen Rahmendaten (Investitionen, Wachstum,
Preisstabilität, Wechselkurs, Zahlungsbilanz; insbesondere Inflationsgefahr durch
Anwerfen der Notenpresse)
- deutlich niedrigere Steuereinnahmen, fehlende IWF-Finanzierung verknappen Haushaltsmittel,
erschweren Haushaltsplanung
- nachhaltiger Vertrauensverlust bei ausländischen Kapitalgebern und Investoren
- weitere Überalterung und Erodierung des Kapitalstocks wegen schrumpfender
Investitionstätigkeit und verteuerte Technologieimporte.
Aus diesen Bereichen (Unternehmenssektor, Institutionen der Wirtschafts-förderung und
sonstige Administration) kommen auch weiterhin Anträge auf Fortführung von Projekten und
Neuanfragen, die unsere voraussichtlich verfüg-baren Mittel allein ausschöpfen könnten.
Als Auswirkung der Finanzkrise ist bei diesen Anträgen der Anteil der Eigenleistungen
gegenüber früher kleiner. Grundsätzlich ist hier aber eine ausreichende Absorptionsfähigkeit
für unsere Hilfe weiterhin gegeben. Es handelt sich beispielsweise im regionalen
Schwerpunkt St. Petersburg/Leningrader Gebiet um Projekte, die
- dem realen Sektor der Wirtschaft zugute kommen
- der Entwicklung der deutsch-russischen Wirtschaftskooperation dienen
- auf Technologietransfer ausgerichtet sind
- der Entwicklung und der Sicherung von europäischen Qualitätsstandards dienen
- Investitionskomponenten aufweisen.
Diese Projekte sind wirtschaftsnah und die aufgebauten Kontakte wirken sich insgesamt
stabilisierend aus.
Auch die Managerausbildung durch Praktika in Deutschland ist nach Anlaufschwierigkeiten
im befriedigenden Umfang angelaufen.
Im Bereich hochrangiger Regierungs- und Politikberatung ist das Bild infolge der Krise und
der verzögerten Entwicklung eines Krisenprogramms durch die Regierung Primakows deutlich
anders. Hier sollten wir auf die russische Seite mit Angeboten weiterhin zugehen.
Im Bereich hochrangiger Regierungsberatung wurde die Beratung zur Bankenrestrukturierung
als Initiative der deutschen Geschäftsbanken gestartet. Parallel dazu wird das
Bankenrestrukturierungsgesetz beraten. Das deutsche Maßnahmenbündel sollte in ein Konzept
integriert werden, das von IWF, Weltbank und EBRD mitgetragen wird.
Als Ergebnis des Bundeskanzlerbesuchs vom November 1998 will die Bundesregierung Rußland
bei der Ausgestaltung eines Wirtschaftsprogramms unterstützen, das baldige IWF- und
Weltbankfinanzierung ermöglicht (Haushalt, Steuern, Zoll).
Deutsche Beratung wird in Rußland geschätzt und ausdrücklich gewünscht. Verbesserungen
sind noch zu erzielen durch sektorale Konzentration. Nach dem Scheitern des amerikanischen
bzw. amerikanisch dominierten IWF/WB-Beratungsansatzes in Rußland sind wir umso mehr
gefragt. Das gilt vor allem auch in den Regionen. Auf zentraler Ebene besteht bei
hochrangiger Politikberatung großer Bedarf. Deutsche Angebote sollten hier hochrangig
vorgebracht werden.Transform kann im Vergleich zu anderen Instrumenten sehr schnell und
flexibel reagieren. Dies hat sich gerade in der Krise gezeigt.
Aufgrund seines Wirtschaftspotentials (Rohstofflieferant, potentieller Abnehmer deutscher
Investitions- und Konsumgüter, möglicher Partner für High-Tech-Kooperation) und der
Nachbarschaft im Haus Europa ist Rußland für Deutschland von ganz besonderer Bedeutung.
Ziel der deutschen Rußlandpolitik ist es, in der gegenwärtigen schwierigen Krise gerade
auch aus nationalem deutschen Interesse einen Beitrag zur wirtschaftlichen Stabilisierung
und damit einhergehend auch Stärkung der werdenden Demokratie zu leisten. Teil der
deutschen strategischen Interessen gegenüber Rußland ist ebenso die Fortführung des
Prozesses der immer stärkeren Einbeziehung Rußlands in europäische und
Weltwirtschaftsstrukturen. Ein eigenständiges bilaterales Transformprogramm kann dazu
einen wirksamen Beitrag leisten.